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第二節
二府之間的矛盾
樞密院的設立，一個目的是收地方軍權，以削弱地方武裝割據勢力。同時，確實也有分宰相之權的意圖。宋初帝王企圖籍此使二府各司其職、互相牽制。這種意圖的貫徹實施，是從太祖開始的。太祖以唐末為鑒，喜大權獨攬，厭臣僚交接。"故事，宰相、樞密使每候對長春殿，同止廬中。上聞普子承宗娶樞密使李崇矩女，即令分異之。"（《宋史》卷256《趙普傳》）這種舉措是一個信號，表明了太祖企圖分民政與軍政為二途的意向和決心。太宗即位，二府獨立行事的傾向更加明顯，雍熙三年（986）征戰契丹，"上獨與樞密院計議，一日至六召，中書不預聞。"（《長編》卷27）二府分權、對持軍、民大政的做法被貫徹得比較徹底的是太祖開寶后期至真宗景德初年，其間持續約三十余年。二府的序位本來有高下之分，中書居樞密院之上，但統治者又特意培植樞密院與中書分庭抗禮的能力，因此造成二府之間權力分配的復雜化。權力對每個人都有極大的誘惑力，宋代規定二府分掌民政、軍政，但是民政和軍政又不能截然分開，因此，二府之間的矛盾就不可避免。二府的矛盾糾葛，是造成 宋代相權復雜化的重要因素之一。
1、二府分權與爭權。
朝廷政務，民政與軍政必然有交叉之處。二府平行，各行其是，必然會出現相互爭權、彼此矛盾的現象，尤其是二者權力相交時。對此，史書多有記載。《宋史》卷332《滕元發傳》載："中書、樞密制邊事多不合，中書賞戰功而樞密降約束，樞密詰修堡而中書降褒詔。元發言：'戰守，大事也，而異同如是，愿敕二府必同而后下。'"曾布也對哲宗說："三省近日以來，窺伺密院不一。"（《長編》卷516）
二府沖突的現象，是太祖、太宗有意識引導的結果。《宋宰輔編年錄》卷1引《南窗紀談》說："國朝中書、樞密先后上所言，兩不相知，以故多成疑貳。然祖宗亦賴此以聞異同之論，用分宰相之權。"皇帝分而治之的意圖，當然要演變為二府之間的矛盾，并且演化為實際操作時的諸多弊病，梁天錫先生將其歸納為三點："推委塞責"、"意見分歧"、"除授重疊"（《宋樞密院制度》第842頁）。如咸平五年（1002）十月，侍御史知雜事田錫進言，就分析了二府相互推委責任的作風，他說：
樞、相商議，別無遠謀。無遠謀則多失，失于邊計者，去年失清遠軍，今年失靈州；失于邦計者，不知府庫有無，不知倉廩虛實。戎夷深入，則請大駕親往；將帥無功，則取圣慈裁斷。所以倉廩盈虛，過不在樞密院；邊防動靜，事不關中書。（《長編》卷53）
2、二府的位置及關系。
二府的位置，依照制度，有高下之分，樞密院地位低于中書，樞密使位序在宰相之下。
首先，宰相名義上"總文武之政"，依照制度，宰相可以插手樞密院事務。而樞密院長官則專掌軍政，職掌相對狹小。
其次，朝廷班位，樞密使亦在宰相之下，偶有例外。仁宗初年，樞密使曹利用恃功驕橫，《宋史》卷290《曹利用傳》載："舊制，樞密使雖檢校三司，兼侍中、尚書令，猶班宰相下。乾興中，王曾由次相為會靈觀使，利用由樞密使領景靈宮使，時重宮觀使，詔利用班曾上，議者非之。未幾，曾進昭文館大學士、玉清昭應宮使，……詔宰相、樞密使序班如故事，而利用益驕，尚居次相張知白上。"曹利用的驕橫最后為自己帶來滅頂之災。其他的樞密使則不敢向曹利用學習，《宋史》卷313《文彥博傳》載："熙寧二年，相陳升之，詔：'彥博朝廷重臣，其令升之位彥博之下，以稱遇賢之意。'彥博曰：'國朝樞密使，無位宰相上者，獨曹利用嘗在王曾、張知白上。臣忝知禮義，不敢效利用所為，以紊朝著。'固辭乃止。"樞密使們在序位排列上的自覺態度，充分說明了兩者之間的高下之分。
再次，宰輔晉升次序往往由樞密院長官進而拜相。宰相丁憂起復，時相位上已另有他人，且得皇帝信任，故相也有改任樞密院長官者。如仁宗嘉祐年間，昭文相富弼丁母憂，到嘉祐末起復時，接替他相位的韓琦正得朝廷信賴，所以，富弼改任樞密使。曾任樞密使而官未至宰相者，有的則要引為終身遺憾，如仁宗朝樞密使錢惟演最大的遺憾就是未任宰相，《宋史》卷317《錢惟演傳》載："惟演嘗語人曰：'吾平生不足者，惟不得于黃紙上押字爾。'蓋未嘗歷中書故也。"其他大臣也以能進東府中書為榮。太后劉氏垂簾期間，趙稹厚結太后兄劉美家婢，得任樞密副使，"命未出，人馳告稹，稹問：'東頭，西頭？'蓋意在中書。"（《長編》卷109）
其四，從官品來說，北宋前期宰相和樞密使都視本官階而定，南宋后定制，左、右丞相為正一品，樞密使為從一品。（詳見《宋史》卷168《職官志》）所以，二府雖然沒有統屬關系，但卻有高低位序之分。
宰相與樞密使的等級差別處處顯示出來。如拜官之"官告之制"：宰相，"背五色金花綾紙十七張，暈錦褾袋，犀軸，色帶，紫絲網，銀帉錔"；樞密使，"白背五色金花綾紙十七張，暈錦褾袋，犀軸，色帶"。又如，"凡宰相、使相，母封國太夫人，妻封國夫人。樞密使、副使、參知政事、尚書、節度使，母封郡太夫人，妻封郡夫人。"（皆見《春明退朝錄》卷中）
但是，另一方面，宋代統治者為了達到二府制衡的目的，又特意加強樞密院的權力，使之能與中書平分秋色。所以，在許多方面給予樞密院長官以宰相的同等禮遇。《宋宰輔編年錄》卷8引《舊典》說："國朝執政以樞密使并位宰相，恩禮悉同。"而且，宋代宰相與樞密使享受同樣的俸祿①。王栐《燕翼詒謀錄》卷4也載："樞密使拜罷，與宰臣恩數等。"曾任宰相者，再度入二府時，時時出任樞密院長官，時人并不認為這是降級使用。《揮麈前錄》卷2載：
前宰相為樞密使者：宋元憲（庠）、富鄭公（弼）、文潞公（彥博）、陳秀公（升之）。宣和二年，鄭華原（居中）以故相領院事。紹興七年，秦師垣（檜）亦以前揆拜樞密使，未幾，復登庸。近歲張魏公（浚）亦然。
二府之間位序的高下之分和皇帝有時有意識地使二者分庭抗禮，使二府的關系顯得錯綜復雜。他們之間沒有領導與被領導的關系，但時常在實際操作中樞密院又置于中書宰相的節制之下，尤其是面臨重大軍事決策之時。
3、二府矛盾的協調。
如果要充分發揮中央行政機構的工作效率，只有協調好二府之間的關系、解決好這一對矛盾。宋代解決二府矛盾的方法無非是依賴兩個方面，一是靠皇帝的調節駕馭，二是靠二府大臣的自身調節。貫徹兩宋始終，在協調二府關系時，這兩種力量都在發揮不同程度的作用。只是在不同時期，針對不同對象，各自發揮的作用各不一樣。只有雄才大略的帝王才能駕馭這樣一對矛盾，讓二府真正作到和而不同。而太宗以后的帝王，顯然越來越缺乏這種能力，所以，皇帝發揮的作用以后也就越來越微弱，越來越多地依賴二府大臣間的自我調節。
缺少了皇帝在二府之間做調節，只有依賴二府大臣自身的相互調配。二府大臣的自我調節則有三種方式：一是二府長官中的部分大臣充分信任同僚、事事相讓。這也只有個別心胸豁達、具有政治遠見的宰相才能做到。并且，還需要二府之間的推心置腹和皇帝對兩府大臣的充分信任。北宋宰相王旦在這方面有出色的表現。真宗大中祥符年間，王旦為相，寇準任樞密使。寇準是一位有才干的出色的政治家，喜做事、好攬權，棱角分明，鋒芒畢露。《宋史》卷282《王旦傳》載：
寇準數短旦，旦專稱準。帝謂旦曰："卿雖稱其美，彼專談卿惡。"旦曰："理固當然。臣在相位久，政事闋失必多。準對陛下無所隱，益見其忠直，此臣所以重準也。"帝以是愈賢旦。中書；有事送密院，違詔格，準在密院，以事上聞。旦被責，第拜謝，堂吏皆見罰。不逾月，密院有事送中書，亦違詔格，堂吏欣然呈旦，旦令送還密院。準大慚，見旦曰："同年，甚得許大度量。"
王旦能如此大度，除了他的心胸氣量以外，還基于他對寇準才干和人品的信任，以及真宗對王旦的特別信賴。真宗曾授予王旦不必面旨的專斷權。似太祖對趙普、李崇矩的疑心，二府之間關系再好也無法協調工作。這種君臣、二府之間的理想關系，出現的可能性極小。因此，二府爭權、矛盾的時候多，協調、合作的時間少。
二府協調的另外一種經常性做法是建立起二府大臣協商、"聚議"的制度，通過集體領導的方式，事先解決矛盾①。二府的矛盾沖突，造成極大的"內耗"，勢必影響中央權力機構的正常運轉。這是宋代中央機構辦事效率低下、官僚拖沓作風盛行的主要原因之一。為了解決這個弊端，二府往往需要相互參預對方事務，建立協商機制。所以，北宋真宗以后，二府之間逐漸確立了"聚議"制，即諸事稟奏之前或退朝之后，二府聚政事堂商議決定。《長編》中有關"是日，三省、樞密院聚議"的記載，也是真宗朝以后慢慢多起來。神宗朝以后，成為定制。而且，國家如有重大舉措或面臨危難之時，必須更大幅度地提高二府的辦事效率，兩套決策機構往往合并為一套，南宋的絕大多數時候就是如此。
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